"Los buenos gobernantes son unos hombres justos que resisten y vencen una tentación muy poderosa y… son muy raros para desgracia del linaje humano. La generalidad de los mandarines si no son tiranos desean serlo... he aquí porque he dicho que la tiranía es el ídolo de casi todos los gobernantes.” Padre Félix Varela.

Las relaciones entre los poderes del estado tienen sus límites marcados por las constituciones respectivas. Para que exista estado de derecho deben respetarse esos límites. Veamos como han funcionado esas relaciones a lo largo de nuestra historia y como deben funcionar para evitar que el ejecutivo se desborde en tiranía y absorba a todos los poderes del estado como ha sucedido en el castrismo.

Es un asunto vital. Tenemos una triste historia de haber cumplido 60 de nuestros 106 años de república bajo gobiernos de facto o tiranías. Ya es hora de salir del infantilismo político que hemos sufrido. Decimos infantilismo porque lo es el creer cualquier cosa que pregone un político, llenarnos de emociones y no pensar si las cosas prometidas son factibles y en la imperiosa necesidad que cuidar la libertad y la democracia a diario. Los países no sufren castigos de niño, sufren castigos de países, que son largos, dolorosos, y afectan a varias generaciones. Cuba tiene un destino que lograr y se impone el lograrlo conduciéndonos con inteligencia y madurez.

Ejecutar, según el Diccionario de la Real Academia, es “desempeñar con arte o facilidad alguna cosa”; ejecutivo es el que lo hace, y aplicado a un poder del estado, sería aquel encargado de administrar la cosa pública con eficiencia y justicia. Administrar viene de ministro y ministro, volviendo al diccionario, es aquél que “está empleado en el gobierno para la resolución de los negocios políticos y económicos”. El ministro, ministra. O sea, sirve dando alguna cosa o servicio. Valga este exordio etimológico para resaltar un punto: El gobierno está concebido primariamente para servir y no para mandar, hacer callar y hacerse obedecer sin replicar.

Pero el que manda, con harta frecuencia está más interesado en mandar que en servir. Valga repetir una cita del Padre Varela: "Los buenos gobernantes son unos hombres justos que resisten y vencen una tentación muy poderosa y… son muy raros para desgracia del linaje humano. La generalidad de los mandarines si no son tiranos desean serlo... he aquí porque he dicho que la tiranía es el ídolo de casi todos los gobernantes”. No somos inmunes los cubanos ni mucho menos. La frase atribuida a un ‘guataca’ de uno de nuestros generales que fueron gobernantes (escoja al que le guste) es clásica. Pregunta el general; ¿Qué hora es? Respuesta: La que usted ordene mi general. No obstante, ha sido modernizada por el ‘comandante ordene’ que ni siquiera requería pregunta. Es asunto con el que la humanidad lucha desde sus albores como sociedad organizada. Hace dos mil años, Tácito, viendo como se comportaban los romanos y gentes de aquellos tiempos, dijo: ¡Oh hombres siempre dispuestos a la servidumbre! (O homines ad servitutem promptos).

Nuestros problemas de gobierno han surgido siempre de mandarines ensoberbecidos como Machado y Castro, de mandarines codiciosos como Batista o de pasiones sin control de algún presidente que como Estrada Palma se dejó llevar por un exagerado amor propio que provocó la primera intervención.

El método preferido para asumir el poder total es el golpe de estado usando la fuerza de las armas o la revolución. De ambas cosas tenemos experiencia. Pero no hemos reflexionado bastante en como se gestan porque no surgen del aire, surgen de la corrupción de los procesos representativos y de la subsiguiente desilusión con ellos. Del hastío y repulsa a la política venal se pasa a la ira que provoca la revolución o a la flacidez del sistema que provoca golpes de estado.

A grandes rasgos observemos casos de lo expuesto. España tenía un régimen colonial que degeneró en autocracia del capitán general que asumió facultades de gobernador de plaza sitiada (concentrando en sí todos los poderes del estado) desde principios del siglo XIX. El abuso gestó las guerras del 68 y el 95.

Estrada Palma, irritado por la insurrección de José Miguel Gómez quien alegaba fraude electoral, (no presentó un recurso como debía, sino que se alzó) después de efectuar su renuncia a la presidencia obligó al congreso a no dar quórum para elegir a un sucesor constitucional. Teddy Roosevelt le pidió encarecidamente que no lo hiciera y el Secretario de Estado Taft (luego presidente) se pasó tres largos meses en La Habana intentando conciliar pareceres. Confió a un cubano: “No entiendo como puedan preferir ustedes un interventor americano a un gobernante cubano”. La respuesta hay que hallarla en la pasión política a la que somos propensos y que siempre nos ha cegado. No somos ni mejores ni peores que nuestros antepasados en cuanto a pasiones.

Continuemos. Machado maniobró para modificar la constitución de1901 con una asamblea constitucional y se prolongó en el poder. Asesinó y abusó. Generó una revolución y en su caída, destruyó una institución, el ejército. Batista surgió de ese ambiente y aprovechó la flacidez del sistema para dar un golpe de estado fácil. Castro, aprovechando el disgusto ciudadano por el golpe batistiano tan cercano a las elecciones, prometió más que nadie, incluyendo restablecer la constitución del 40 y la democracia, para acabar coronándose como el último capitán general.

En todos los casos hay un denominador común: irrespeto a la legalidad establecida. Pero no se gesta de repente. Estrada Palma se rodeó de un titulado ‘gabinete de combate’ enfocado en la reelección a como diera lugar y violentaron la legalidad. Gómez pensó, o tal vez usó como excusa, que con recursos ante los jueces no ganaba y se alzó. Machado retorció la constitución para prolongarse en el poder. Batista fue a unas elecciones espurias apañado por el Tribunal Constitucional quien dijo que sus estatutos constitucionales dictados por decreto eran legítimos.

A pesar de todo lo expuesto se progresó. Muchos cubanos laboraron ardua y eficientemente para crear instituciones y respeto a la legalidad. A lo largo de este libro hemos dado ejemplos de ello. Una minoría obsesionada con el concepto revolución, bien porque lo creían o lo consideraban el método más apto para llegar al poder, siempre fue la que dio al traste con la labor lenta y fructífera de crear instituciones.

En definitiva los golpes de estado y las revoluciones tienen un común denominador: La fuerza. El golpe de estado rara vez se convierte en movimiento de masas. Pero el grupo actuante suele buscar a poyo político repartiendo prebendas. La revolución empieza con un movimiento de masas y casi siempre acaba en un grupo que no suelta el poder y también reparte prebendas a sus secuaces privilegiados.

Por eso es que la frase 'gobierno de leyes y no de hombres' no es solamente un conjunto de palabras, significa una fórmula de convivencia civilizada y de repudio a los mandarines. Castro, el beneficiario de nuestros errores políticos, encontró minorías dispuestas a secundarlo y a una mayoría de un pueblo que inexperto e ilusionado, estuvo en un principio dispuesto a apoyarlo. El caldo estaba hecho y Castro destruyó las instituciones con facilidad.

No obstante lo dicho, sería injusto no resaltar que había conciencia de todo lo expuesto en otra clase de minorías o sea, las de personas comprometidas con la república. Es decir, elementos dentro de las clases de juristas, intelectuales, clase media, y clase trabajadora. Tanta conciencia había, que el violar el ámbito institucional como lo hizo Batista generó la reacción conocida.

Pero lo que no había era la conciencia popular de que cada violación y abuso diario y pequeño genera el ambiente para uno grande. No existía la conciencia de que las soluciones revolucionarias y golpistas son extremas y casi siempre producen malos resultados porque no hay controles. Teníamos, y tal vez aún tenemos, la convicción de que el ejecutivo manda y no que sirve y que la forma más efectiva de solucionar problemas sociales era por la vía ‘rápida’ y revolucionaria.

Se habla de propensión latina al caudillismo. No hay tal, afecta a la humanidad como hemos apuntado. Lo que sucede es que ciertos grupos humanos en un momento dado de su desarrollo político están más expuestos que otros. Fuimos uno de ellos. Pero más que caudillismo se trata de infantilismo político. Cuando un pueblo no se valora como comunidad política sino tan sólo costumbrista y social, cuando sus individuos no reclaman que sus gobernantes cumplan con servir y no con sólo mandar, entonces aún no ha crecido como polis. Los poderes ejecutivos corrompidos son como padres irresponsables de hijos autistas. Pero es un autismo auto-impuesto y remediable con un simple acto de voluntad. Decirle al aspirante a mandarín: (aspirante porque si ya lo es, llegamos tarde) cumpla con la legalidad y su trabajo o lo despedimos. Para eso son las elecciones.

Cumplir y hacer cumplir la ley.

Todas las constituciones, incluyendo las nuestras, dicen que el ejecutivo está encargado de cumplir y hacer cumplir las leyes y de dictar los reglamentos para su mejor ejecución cuando no lo hubiere hecho el congreso (Art. 142 Const. del 40) “sin contravenir en ningún caso lo establecido en las leyes”. La primacía de la ley sobre el decreto presidencial es esencial. Si el congreso legisla y el presidente decreta cosa diferente no hay orden, ni lógica y el estado de derecho fracasa. El problema consiste en la sutileza. Un decreto que va claramente contra la ley es nulo. Una ley que contradiga un decreto anterior lo anula. Esos son casos claros y puede obtenerse la resolución más fácilmente. Lo difícil es cuando el congreso, por dejadez o incompetencia, no reglamenta la ley (el detalle de como se ejecuta lo escrito por la administración pública) o no dicta una ley clara, y encarga el reglamento al ejecutivo. El reglamento en manos de un redactor inteligente que pertenezca al poder ejecutivo, puede dar un resultado que dé más que la ley, o menos si así se quiere.

Ambas cosas i.e., contraer o expandir una ley dada por el congreso son inconstitucionales y pueden y deben recurrirse ante el Tribunal Constitucional para pedir su anulación. Es más, aún los decretos claramente nulos tienen que ser recurridos judicialmente para ser anulados. Obviamente la seguridad jurídica requiere que no se desconozca un decreto porque al afectado le parezca mal.

No se trata de un detalle jurídico. Una gran cantidad de nuestras leyes antes de Castro y durante Castro son meros decretos del ejecutivo. Antes de Castro por las conmociones políticas. Después, porque el consejo de estado era el verdadero legislador. Estamos habituados a que la ley venga de arriba sin debate, sin pedirle ideas al ciudadano y sin consulta a la sociedad civil en general.

Cuando se carece de un Tribunal Constitucional que controle la inconstitucionalidad de un reglamento que viole la ley o la constitución, el ciudadano está desvalido. Más adelante explicaremos como el Tribunal Constitucional fue apartado de su función principal y se convirtió en un tribunal mayormente laboral, abandonando su cometido de controlar los poderes del estado en su función legislativa y ejecutiva.

El ejecutivo también falla cuando deja de aplicar la ley o la aplica injustamente. El favoritismo viola el principio de igualdad ante la ley, el hacer de la vista gorda viola el principio de la legalidad y la seguridad jurídica, el no contestar a las peticiones de los ciudadanos a tiempo viola el principio de dirigir peticiones a las autoridades. Podríamos continuar pero basta para entender cuan importante es que exista respeto por la legalidad y un medio de hacerla valer. Ley no aplicada es ley muerta, ley derogada de facto.

Los Ministros tienen la obligación de suministrar los informes que les pida el congreso a través de las comisiones creadas al efecto y de comparecer personalmente si se les solicita. Dichas comisiones deben tener acceso a las auditorías para comprobar la calidad de la gestión. Su misión debe ser criticar constructiva y profesionalmente. El Congreso, en cierta forma aproximada, debería actuar como un consejo de administración. No ejecuta pero revisa la gestión e intenta mejorarla. Políticamente lo anterior no sucede con la frecuencia debida. Para progresar y salir del desastre tenemos que ser mejores que la conducta común.

Para los cargos de importancia (magistrados, embajadores) se estila disponer que el presidente necesite la aprobación del senado.

Para llenar los demás cargos se debe operar profesionalmente. Toda empresa de envergadura, y un gobierno lo es, funciona con un plan de ingresos y gastos anuales. Es lo que se llama presupuesto. El de un gobierno debe incluir la plantilla de empleados de cada ministerio basado en necesidad administrativa y no en politiquería repartidora de prebendas.

Tradicionalmente se ha protegido al empleado público por la ley del servicio civil que impedía el despido de los empleados públicos profesionales a fin de no hacer que el gobierno se convierta en una simple agencia de empleo del partido ganador.

No sólo es una forma de controlar el gasto presupuestado, es una forma de poder captar una empleomanía que adquiera cierta experiencia en el manejo de la cosa pública y colocar al poder ejecutivo en la posición de administrador y no de dispensador de empleos. El problema es que con frecuencia no se proveen medios para administrar. Cualquier empleomanía que no esté sujeta a controles de calidad y evaluación anual se deteriora. Muchos ministerios acaban con unos cuantos empleados viejos que saben de que se trata el negocio público rodeados de muchos otros que entraron por recomendaciones, no hacen gran cosa y se marchan cuando cambia el gobierno. Los empleados viejos lo hacen casi todo, los que entran con cada nuevo gobierno, usualmente poco.

Los sistemas modernos de auditoría de personal detectan estos problemas y los enfrentan con sistemas de evaluación y compensación relacionados a la productividad. Somos partidarios de remunerar muy bien al empleado público en un puesto de responsabilidad y de proveer salarios competitivos con la empresa privada y posibilidades de ascenso a todos los niveles. El buen salario evita la tentación de aceptar cohechos. La remuneración competitiva debe ir acompañada de la potestad de despedir por mal desempeño profesional previo un procedimiento adecuado. La protección al empleado público debe de ser contra la injusticia y no a favor de la incapacidad. Y desde luego la posibilidad de pagar cantidades adicionales por desempeño profesional extraordinario también debe existir. Obviamente todo debe funcionar dentro de sistemas que produzcan resultados justos y no provean la oportunidad de ‘premiar’ a los amigos o adeptos políticos.

En definitiva, un presupuesto bien ejecutado depende del equipo que ejecute. Si los equipos están politizados y son incompetentes los controles no funcionan como preventivos. Las auditorías de ejecución del plan de trabajo y desembolso de fondos, que son métodos normales de control, sólo mostrarían los errores y cohechos. Sin duda es importante que se muestren y denuncien pero el objetivo no es mostrar errores sino evitarlos.

La Constitución del 40 creó una nueva institución, El Tribunal de Cuentas para que funcionase como auditoría del estado la provincia y el municipio. Fue una iniciativa que hay que resucitar, modernizándola para que esté dotada de los últimos adelantos en sistemas de auditoría y control.

Tanto la constitución de 1901 como la de 1940 crearon subdivisiones políticas a nivel de provincia y municipio con facultades legislativas e impositivas. Como hemos apreciado, dividir el poder ejecutivo es bueno para promover la libertad y acercarlo al ámbito local aún mejor, porque conecta al ciudadano con temas que lo afectan a diario y son visibles. Una buena y honrada policía, un buen alcantarillado municipal son muestras de impuestos bien usados y de buena administración. Además, se descentraliza, lo cual no sólo tiene connotaciones económicas y administrativas sino políticas, porque el poder se fragmenta y ningún partido por sí sólo suele controlar todo el aparato del poder.

Potenciar de nuevo ambas cosas es necesario y recalca lo importante que es tener una eficiente auditoría general de la república.

El ejecutivo ejecuta aquello para lo cual está autorizado por la ley. Si actúa por su cuenta responde por violar la ley. Los Tribunales amparan al ciudadano que impugna una decisión arbitraria. El Tribunal Constitucional controla que las leyes no sean inconstitucionales.

Los presidentes son electos usualmente por un período de cuatro a seis años. En la Cuba republicana era de cuatro sin reelección inmediata. Un presidente debía esperar 8 años para postularse de nuevo. Podría estudiarse la idea de extender una espera similar a otros cargos electivos, tal vez limitando el número de reelecciones para no crear castas políticas tradicionales.

En el pasado intentamos controlar al ejecutivo nacional por medios políticos en particular con el llamado sistema semi-parlamentario creado por la constitución del 40. Permitía al congreso crear cuestiones de confianza a los ministros y lograr su renuncia y sustitución por mayoría de votos del congreso. Mal sistema. Se prestaba a politizar la gestión administrativa y así sucedió. Grau respondió a cuestiones de confianza cambiando de cartera a los ministros afectados, haciendo uso de que no se previó ese caso.

No se consigue gran cosa con un sistema de ese tenor, porque si un ministro es incompetente o deshonesto lo mejor es mostrarlo a través de auditorias, informes y comparecencias. Con una prensa libre se llega al mismo resultado de cambiar el ministro sin entrar a votar sobre su destitución. Las votaciones son ejercicios políticos con promesas de apoyo para una tendencia u otra y cada una tiene su precio político. ¿Entonces, para qué complicar? Con una prensa libre un ministro inepto no dura mucho.

El Poder legislativo tiene controles internos, externos y constitucionales.

Los internos se refieren al proceso para aprobar y debatir las leyes. Deben incluir audiencias públicas, obtención datos de diversas fuentes, propuesta de ley por uno o más legisladores, aprobación por un comité congresional especializado en el ramo que toque la ley y sujeción a las reglas parlamentarias de debate y votación que cada cámara dicte.

Externamente se estila tener dos cámaras para refinar el proceso legislativo.

En la cámara baja usualmente se elige un representante por x número de electores en un distrito electoral. La cámara alta o senado se elige geográficamente. La baja estaría compuesta de gente más joven y más cercana a los electores. La alta contaría con personas de mayor edad y más afines a un área geográfica mayor, por ejemplo una provincia. El período de los cargos puede variar. El de los representantes a la cámara puede ser más corto. Es de dos años en los U.S. y era de cuatro en la Cuba republicana. Los congresistas en Cuba eran renovables a la mitad cada dos años. El período de cuatro años regía también para el Senado de la Cuba republicana pero se elegían de una sola vez en cada elección presidencial. Hay muchas formas de hacerlo pero la idea es renovar con frecuencia y dar al votante un medio de presionar.

La idea de crear dos cámaras es, paradójicamente, hacer difícil la promulgación de leyes. ¿Por qué? ¿No hemos hablado de eficiencia? Pero es que las leyes obligan a todos y deben razonables y bien escritas. De hecho son difíciles de cambiar y derogar y crean con gran frecuencia problemas por consecuencias no previstas. Legislar bien no es cosa fácil en el complicado mundo de la sociedad y economía modernas.

El sistema bicameral obliga a ambas cámaras a ponerse de acuerdo si quieren pasar una ley. El proceso se refina y la ciudadanía tiene más tiempo de intervenir. Cuantas menos leyes tengamos mejor. Pocas y bien hechas es lo ideal. Multitud de leyes corruptísima república, fue máxima de la Roma republicana antes de hacerse imperial. Hoy en día es

muy difícil lograr ese ideal pero debemos aspirar a ello.

En fin, existen controles constitucionales que se refieren a las facultades legislativas del congreso. Se exigen mayorías de dos tercios de todos los miembros de ambas cámaras para pasar ciertas leyes. Por ejemplo, las retroactivas (Art. 24 Const del 40). Las que autoricen empréstitos (Art. 253). O para sobrepasar el veto presidencial (Art. 137). En otros casos se prohíbe al congreso añadir perchas, como ya explicamos, a las leyes de presupuestos (Art. 253).

A pesar de todo lo anterior hemos tenido congresos que se han plegado servilmente al ejecutivo. El que votó la prórroga de poderes de Machado, el que depuso a Miguel Mariano Gómez por hacer uso de sus facultades y vetar una ley que el legislativo quería pasar (fue una farsa legislativa). Se prueba así que se pueden dar golpes de estado ‘legales’ cercenando libertades poco a poco, a veces de súbito por una ley, o continuadamente por un conjunto de ellas.

El ejemplo absoluto de congreso servil y de pantomima ha sido el castrista, ’electo’ como gomígrafo pues obedientemente ha ratificado todo lo hecho por el consejo de estado que como es sabido ha sido el verdadero órgano legislativo

El congreso, en definitiva, está en manos del ciudadano a la hora de votar. Sin buenos candidatos no hay buen gobierno. Si no se les exige buena conducta, los políticos harán lo que les parezca. Las elecciones ‘chambeloneras’ en pos del que ‘ofrezca más’ acaban en que la ciudadanía sufre al que ‘quita más’ y da menos.

Los sistemas de control son necesarios y ayudan pero no son decisivos. Con ineptos o corruptos al frente del gobierno no hay sistema que evite los daños. Podremos mitigarlos pero eso es todo. Mantener la democracia es ocupación constante del ciudadano que quiere vivir en libertad.

El otro control constitucional del congreso y del ejecutivo es el sistema judicial y en particular el tribunal constitucional, temas que por su importancia se tratan en capítulos subsiguientes.